Perspectives économiques mondiales 2005

Le commerce international est un des thèmes dominants de l’économie mondiale contemporaine, en particulier la question de savoir si les populations des pays en développement obtiennent des accords commerciaux régionaux les bénéfices qu’elles en attendent en termes d’emploi et d’amélioration des services publics. C’est à cette question qu’a répondu Richard Newfarmer, principal auteur des Perspectives économiques mondiales 2005, au cours de cette session en ligne de « Vous avez la parole! » le 23 novembre 2004. La transcription de cet entretien se trouve ci-dessous.

Pour plus d’informations sur les "Perspectives économiques mondiales 2005", veuillez consulter les sites suivants :

Communiqué de presse
Informations régionales: Moyen-Orient & Afrique du Nord -- Afrique subsaharienne

Jonas Hedum : Quelle est la différence entre les programmes de commerce à l’échelle régionale et les programmes économiques à l’échelle nationale, sachant que la réussite de ces derniers est liée à une coordination solide et efficace entre les secteurs public et privé ?

Richard Newfarmer : Ces programmes ne sont pas vraiment différents. En fait ils se complètent. Des politiques commerciales qui s’intègrent dans un climat d’investissement national assorti de stabilité macroéconomique, de mise en application des droits essentiels de la propriété et de marchés concurrentiels, donnent aux producteurs des occasions nouvelles qu’ils n’auraient pas autrement. De même, le commerce peut augmenter la concurrence sur le marché national en même temps que fournir de nouvelles occasions d’exportation à l’étranger. Par conséquent, les politiques commerciales sont un élément, mais certainement pas le seul élément, d’un bon climat d’investissement national. Un bon climat d’investissement et de bonnes politiques commerciales peuvent accélérer à la fois la croissance économique et la réduction de la pauvreté.

Fabio Rua : Quels sont les effets que pourraient avoir les nombreux accords bilatéraux qui sont signés dans le monde aujourd’hui sur le système multilatéral ?

Richard Newfarmer : Les accords bilatéraux et multilatéraux se sont développés à l’échelle mondiale, et se sont accélérés au cours des années 1990. cette accélération des accords commerciaux régionaux (ACR) va accorder des préférences à certains des pays, ce qui en soit est parfaitement acceptable, mais peut aussi s’avérer discriminatoire à l’encontre d’autres pays, ce qui n’est pas acceptable. Donnons un exemple. Lorsque la Tunisie signe un accord avec l’Europe, elle gagne un accès en franchise de droits aux marché européens, mais les producteurs des autres pays qui sont en concurrence avec la Tunisie auront à payer les tarifs européens, et par conséquent n’auront pas le même niveau d’accès au marché européen. Le résultat est que les pays qui sont exclus de ces types d’accord risquent de perdre, tandis que les pays qui ont signé les accords pourront bénéficier.

Le problème de la discrimination est pourtant moindre que celui qui existait au moment de la fondation du GATT après la guerre. Les barrières tarifaires et non tarifaires ont été éliminées, et de façon générale, les marges de préférence sont moindres. De plus, les pays deviennent signataires de nombreux accords. Néanmoins, il est vrai que certains pays jouiront d’un meilleur accès par rapport à d’autres, et c’est le sort de ces derniers qui nous inquiètent, surtout s’il s’agit de pays en développement.

La question importante ici est de savoir quelle est la forme de libéralisation qui servira le mieux de tremplin à la mise au point d’accords multilatéraux et plus libéraux. Les pays apprennent-ils les bénéfices qu’ils peuvent retirer du commerce en s’ouvrant d’abord à leur partenaire régional, et par conséquent appuient ensuite une libéralisation multilatérale ? Ou bien jouissent-ils d’abord d’un accès préférentiel et ensuite s’opposent à des accords multilatéraux parce qu’ils ne veulent pas risquer l’érosion de leurs préférences ? La réponse à ces questions est loin d’être claire. Doha, en fait, constituera leur premier test véritable.

Carina Nucci : Le Brésil est en train de perdre les préférences commerciales de ses partenaires latino-américains au profit des Etats-Unis à cause des accords bilatéraux entre les Etats Unis et les pays d’Amérique latine. Ceci ne démontre-t-il pas que les pays préfèrent établir des relations commerciales avec des acteurs plus solides, malgré les accords régionaux ? Le Brésil devrait-il étendre ou, au contraire, restreindre Mercosur ? Faut-il mieux signer des accords de type ALENA ou UE ? Quelle est votre opinion sur la politique brésilienne qui tente à donner à la Chine une priorité absolue et au risque de restreindre ses relations avec la Russie ?

Richard Newfarmer : Vous posez ici plusieurs questions. Il est vrai que les pays en développement cherchent à établir des accords avec des marchés plus vastes, particulièrement le marché des Etats-Unis et de l’Union européenne, simplement parce que ces marchés sont plus riches en perspectives d’affaires pour les exportateurs des pays en développement. Obtenir un accès préférentiel à un marché extrêmement important comme celui des Etats-Unis offre évidemment beaucoup plus de promesses que la signature d’un accord avec un autre pays plus petit.

En fait, si nous examinons la couverture commerciale des accords régionaux en matière de commerce, nous voyons que les accords passés avec les Etats-Unis ou l’Union européenne constituent aujourd’hui environ 80% de l’ensemble du commerce effectué par le canal des mécanismes commerciaux régionaux. Il est donc clair que ce sont des acteurs extrêmement importants.

La deuxième partie de votre question a trait à la stratégie du Brésil. Vous demandez si le Brésil devrait se concentrer sur Mercosur, ou arriver à un accord avec l’UE ou encore se concentrer en priorité sur la Chine. En fait, il serait judicieux pour le Brésil de mettre en oeuvre ces trois stratégies de façon simultanée, mais de le faire de façon cohérente. Se concentrer sur le Mercosur lui permet de prendre parti des opportunités que donne le Mercosur d’améliorer les transactions trans-frontalières, de réduire la durée des formalités d’exportation, ce qui grève les coûts de ces exportations, et, de poursuivre l’harmonisation des réglementations. Ces différentes actions auront pour effet d’accroître le commerce et n’ont aucun coût d’efficacité. A un moment donné, les mesures de diminution des tarifs sous l’égide du Mercosur ramèneront ses tarifs extérieurs au niveau concurrentiel de l’ALENA, ce qui améliorera la compétitivité de chacun de ses membres.

Parallèlement, le Brésil cherche aussi à conquérir d’autres marchés dans les pays voisins d’Amérique latine, en Chine et dans l’Union européenne par le canal d’accords bilatéraux. Peut-être plus important, le Brésil tient beaucoup à ce que le cycle de Doha de l’OMC aboutisse à un accord multilatéral. En fait, le Brésil a joué un rôle très important dans ce cycle. Il a permis de faire évoluer les discussions de Doha en faveur du développement, en insistant, particulièrement auprès des pays riches, dont les tarifs et les subventions sont très élevés, pour une véritable libéralisation de l’agriculture. Ceci bénéfice non seulement au Brésil, mais aussi aux pays en développement.

Senda : Pensez-vous qu’il pourrait être bénéfique pour les pays d’Asie de l’Est de développer des blocs économiques à l’instar de l’Union européenne, de façon à former en quelque sorte un contrepoids vis-à-vis de l’UE et des Etats-Unis ? Je pense en effet qu’il est injuste d’obliger les pays d’Asie de l’Est à traiter avec l’UE par le canal d’accords multilatéraux, car l’UE constitue un groupe économique très solide tandis que les pays d’Asie de l’Est sont essentiellement engagés les uns vis-à-vis des autres. Prenons par exemple le cas de l’ASEM (Asia Europe Meeting). L’ASEAN se compose de dix pays, alors que l’Union européenne en a bien plus.

Richard Newfarmer : En termes simples, l’Asie de l’Est a beaucoup à gagner du système multilatéral, mais peut aussi retirer des bénéfices de la coordination en participant à des coalitions de négociations susceptibles de mieux servir leurs intérêts spécifiques qu’en formant accord commercial régional.

Senda Diona : La plupart des pays de l’OCDE subissent, d’après ce que je comprends, un ralentissement de leur économie. Quel sera l’effet de ce ralentissement sur des pays en développement comme les Philippines ?

Richard Newfarmer : Nous prévoyons un ralentissement modéré de l’économie mondiale en 2005, dont la croissance pourrait tomber à 3,2% alors qu’elle était de 4% en 2004, ce qui reste un très bon rythme. Ce ralentissement, à son tour, pourrait modérer la croissance des pays de l’Asie de l’Est. Néanmoins, l’Asie de l’Est a aujourd'hui une croissance très rapide de 7,8%, et le ralentissement la ramènerait à 7,1% en 2005.

Dans ce contexte, le taux de croissance des Philippines pourrait quelque peu se ralentir, mais ceci ne devrait en aucun cas être une cause d’inquiétude. Au contraire, ceci ne fait que refléter des développements conjoncturels de l’économie mondiale, et un retour à des taux de croissance plus soutenables.

Cette situation crée une période privilégiée pour entreprendre de nouvelles réformes, ou consolider les réformes en cours. En profitant de la période faste que nous connaissons à l’heure actuelle, et que nous connaîtrons probablement encore au cours des 12 à 24 prochains mois, il est plus facile d’entreprendre des réformes et de protéger des taux de croissance à long terme.

Moses : Pourquoi faut-il recommander aux petites économies insulaires du Pacifique une libéralisation du commerce pour leur permettre de réaliser leurs objectifs de développement pour le millénaire ?

Richard Newfarmer : Comme pour tous les pays, qu’il s’agisse d’économies insulaires ou de petites économies, les tarifs d’importation représentent en fait également une taxe sur les exportations. Ces pays ont besoin de vendre leurs services et leurs exportations sur le marché mondial, de façon à faire croître leur économie et à réduire la pauvreté. Des politiques qui taxent les exportations auront probablement des effets négatifs sur les taux de croissance, et pourraient remettre en question les taux de croissance et la productivité nationale. Il est évident que pour de petites économies, les tarifs constituent une importante source de revenus, et ceci est une des raisons pour lesquelles les réformes des politiques commerciales doivent s’accompagner d’autres réformes de politiques pour relancer la croissance économique. Par exemple, une réforme de la taxation pourrait être nécessaire de façon à remplacer les recettes tarifaires qui auront été perdues.

Mazhar Siraj : Compte tenu du conflit entre le Pakistan et l’Inde, pensez-vous que la Zone de libre échange de l’Asie du Sud, la SAFTA, peut fournir une base pour l’intégration régionale et fournir une solution au chômage, fut-elle partielle ?

Richard Newfarmer : Un accord régional en Asie du sud n’est pas le seul moyen de réduire les tensions entre l’Inde et le Pakistan, ni peut-être même le meilleur moyen d’arriver à cet objectif. Néanmoins, un accord peut, avec le temps, aider à intégrer non seulement ces deux grandes économies de l’Asie du sud, mais également la région tout entière.

Cependant, pour obtenir ces résultats, il faut que le mécanisme du SAFTA soit bien conçu. Un accord mal conçu pourrait en effet faire plus de tort que de bien en terme de coopération régionale en dehors du commerce. Les caractéristiques d’un accord bien conçu pourraient être les suivantes : premièrement, abaisser le niveau de protection interne, qui reste très élevé en Asie du sud, en fait un des plus élevés du monde ; deuxièmement, simplifier les tests pour les règles d’origine ; troisièmement, s’efforcer d’améliorer les transactions transfrontalières, et ici la coopération entre le Pakistan et l’Inde serait un élément particulièrement important ; et quatrièmement assurer à l’accord de libre échange la plus large couverture possible en termes de catégories tarifaires et de produits, ce qui offrira le p[lus de possibilités en matière de marchés. Finalement, l’ouverture des marchés à la concurrence dans les secteurs de service peut également être particulièrement importante.

La mise en place d’un tel programme pourrait avoir un effet important en Asie du Sud, où le niveau d’intégration le plus faible de toutes les régions du monde.

Intissar Eshtayeh : Comment peut-on concevoir un commerce économique mondial s’il n’y a pas au préalable des projets soutenables qui permettent d’encourager des accords commerciaux régionaux susceptibles de favoriser le développement économique des pays membres concernés ? Je pense en particulier à la Palestine et à la Cisjordanie, mon pays, lequel n’est pas mentionné d’ailleurs dans la liste des pays.

Richard Newfarmer : Il est important d’essayer de développer le marché régional, en même temps que de s’efforcer de s’introduire sur le marché mondial. Ces deux stratégies commerciales peuvent être en effet complémentaires. Prenez, par exemple, l’Asie de l’Est. C’est une région où le commerce intra régional est très développé. Mais c’est également celle où le commerce extra régional, mesuré en termes de contribution au PIB, est également le plus développé. C’est aussi une des régions les plus intégrées au marché mondial. Cet exemple nous montre que les stratégies commerciales régionales et les stratégies commerciales mondiales sont intrinsèquement complémentaires pour autant qu’elles soient conçues correctement. Il est bien évident que si les stratégies régionales impliquent la création d’investissements et de nouvelles opportunités d’investissement, en particulier pour des investissements supplémentaires en dehors de la région, elles auront un rôle catalytique à la fois sur le commerce intra régional et sur le commerce mondial. Ceci démontre encore une fois pourquoi la conception des mécanismes commerciaux est importante pour leur succès futur.

Elisa Patterson : Avez-vous fait (ou d’autres que vous ont-ils fait) une évaluation de la cohérence des accords commerciaux régionaux sur le plan de l’OMC ? Je remarque dans les articles écrits sur le rapport que vous demandez une revue des règles de l’OMC en matière d’accords commerciaux régionaux (ACR).

Richard Newfarmer : Ceci est exactement ce que le Comité de l’OMC sur les ACR devrait faire. Cependant, pour des raisons politiques, les membres de l’OMC ont refusé de prendre position sur les ACR et il n’y a eu que des efforts très limités pour examiner leurs mécanismes. En conséquent, plus de 140 accords sont aujourd’hui soit en cours d’examen soit doivent encore faire l’objet d’un examen. Et aucun rapport relatif à un tel examen n’a encore été approuvé par les membres de l’OMC. La raison de ceci est très simple : pratiquement tous les pays du monde sont en fait en contravention avec les règles de l’OMC, et, par conséquent, tous les membres de l’OMC ont intérêt à s’assurer que l’accord dont ils font partie ne face pas l’objet d’un examen.

C’est pourquoi nous recommandons dans notre rapport d’adopter une stratégie différente de celle basée sur la notification et l’approbation. La stratégie que nous suggérons est de réorienter les efforts des experts de l’OMC vers plus de transparence en effectuant des examens annuels ou biannuels de chaque accord. Ce système permettrait à la communauté mondiale de connaître le niveau de mise en œuvre de ces accords, leur contenu, et d’évaluer de façon indépendante s’ils ont des effets discriminatoires.

Le deuxième volet de notre stratégie est de centrer les efforts des membres de l’OMC et de la communauté internationale dans son ensemble sur la réalisation d’un résultat en faveur du développement au cours du cycle de Doha. Une réduction multilatérale de la protection aura deux conséquences importantes pour les accords commerciaux régionaux. La première est qu’un accord multilatéral bien conçu, fondé sur une libéralisation générale, permettra d’abord de minimiser le détournement des courants commerciaux et les coûts qu’impose aux pays membres la signature de tout accord commercial régional spécifique. La deuxième sera de diminuer la discrimination vis-à-vis des pays qui auraient été exclus de cet accord.

Dans une perspective de développement, nous pensons que la première priorité en matière de commerce est conclure de façon satisfaisante le cycle de Doha.

Maxtiel Hoxha : La plupart du temps, les pays impliqués dans des accords de commerce régional sont très différents en termes de leur développement économique, ou ont des structures de l’économie nationale très différentes. Ces différences peuvent-elles expliquer le manque de succès, ou le succès d’un accord commercial régional ?

Richard Newfarmer : En fait, ces différences sont le plus souvent des facteurs de succès des accords commerciaux régionaux. Lorsque vous avez un pays riche du Nord, à haute intensité de capital, qui signe un accord commercial avec un pays relativement pauvre du Sud, à haute intensité de main-d’œuvre, les complémentarités de leurs économies et les différences qui en résultent vont favoriser le développement des échanges.

Réfléchissez à ceci de façon intuitive. Si vous aviez deux pays qui étaient virtuellement identiques, les opportunités d’échange seraient beaucoup moindres que lorsque vous avez deux pays qui ont des caractéristiques économiques très différentes. Et toute chose étant égale par ailleurs, les différences vont probablement favoriser le commerce.

Umar Gbobe Aminu : Je ne doute pas que la coopération régionale puisse améliorer la croissance économique et le développement des pays pauvres. Cependant, prenez vous en compte la diversité culturelle et l’intégration des petites entreprises locales à un marché mondial, tout particulièrement du point de vue des pays en développement dont l’infrastructure est déficiente, mais dont les ressources humaines et naturelles sont riches de promesse ?

Richard Newfarmer : Le commerce international réduit-il la diversité culturelle ? Il est évident que, dans certains cas, il le fait. Nous savons, par exemple, que l’intégration au marché mondial, du fait de la communication, du commerce et de la technologie, a tendance à réduire le nombre de langues parlées dans le monde. En fait, certaines langues ne sont plus parlées aujourd’hui et on pourrait craindre que d’autres éléments de la culture subissent le même sort. La question que toute société doit se poser est de trouver les moyens le plus efficace pour préserver les principaux éléments de sa culture, et la manière d’utiliser le commerce international pour non seulement préserver sa culture, mais mieux la mettre en valeur. Par exemple, plusieurs pays dans le monde utilisent leurs cultures indigènes pour attirer les touristes et vendre de l’artisanat d’origine locale. Par conséquent, dans ces pays, l’industrie de l’artisanat est en expansion grâce au commerce international.

L’impact du commerce sur la diversité culturelle à long terme n’est pas toujours clair. Ce qui est clair, par contre, c’est que le meilleur moyen de préserver les cultures locales n’est pas de s’opposer au commerce international, mais de faire adopter par le gouvernement des programmes qui vont encourager, préserver, voire subventionner si nécessaire le maintien des différents éléments de la culture dans l’intérêt national.

Cependant, il ne faudrait pas utiliser la diversité culturelle comme argument pour protéger des activités qui ne devraient pas l’être, comme par exemple, des petites fermes familiales que l’on maintiendrait en vie à coup de mesures de protection et de subventions importantes. Il est toujours possible de concevoir des programmes qui permettront d’atteindre des objectifs précis en matière de préservation de la culture, et il n’est donc pas nécessaire de recourir à des distorsions du commerce, et de freiner l’accès ses agriculteurs des pays en développement aux marchés internationaux.

Shakeb Nabi : On a beaucoup insisté sur le commerce international. Ce dernier est pourtant perçu par la plupart des pays du sud non seulement comme une ingérence dans leur politique et leur gouvernance mais aussi comme une menace pour la décentralisation démocratique. Qu’en pensez vous ?

Richard Newfarmer : Et bien, je me permets, avec tout le respect que je vous dois, de ne pas être d’accord sur cette vision des choses : le commerce, en lui-même, ne constitue pas une ingérence dans la gouvernance et la politique nationales. Le fait est que dans pratiquement tous les pays du monde, quelque soit leur régime politique, les gouvernements ont su tirer parti des nouvelles occasions offertes par le marché mondial pour vendre leurs marchandises, pour faire fructifier l’économie nationale et pour réduire la pauvreté. Je ne vois comment ceci peut s’opposer aux aspirations des pays à devenir plus démocratiques ou à améliorer leurs structures démocratiques. En fait, nous voyons que les pays qui ont adopté des régimes démocratiques sont aussi ceux qui pratiquent le plus les échanges commerciaux. Ceci est en partie dû au fait que les pays à revenu élevé sont, dans leur grande majorité, aujourd’hui des pays démocratiques, qui depuis longtemps participent au commerce international. Et don, il n’y a pas en soi de conflit entre commerce et démocratie.

Elisabeth Lind : On pourrait faire valoir que l’environnement politique aux Etats-Unis en matière de commerce et d’investissement est devenu plus divisé et plus politisé qu’au cours de la période de l’après-guerre. A votre avis, quel est l’impact que ceci peut avoir eu sur l’établissement d’accords commerciaux bilatéraux et quels sont les avantages ou désavantages que ces accords peuvent avoir eu sur les économies en développement ?

Richard Newfarmer : Les Etats-Unis font un peu figure de retardataires en matière d’accords commerciaux régionaux, bien qu’évidemment, ils aient signé des accords avec le Canada et Israël au cours des années 1980, et ont entamé des discussions avec le Mexique et le Canada sur l’ALENA à la fin des années 1980. Mais, dans une très large mesure, ils se sont abstenus de signer des accords préférentiels régionaux et ont préféré des accords multilatéraux. L’Europe, par contre, a été plus active dans ce domaine, et pendant plus longtemps.

Depuis 2001, les Etats-Unis ont considérablement assoupli leur position vis-à-vis des accords régionaux, en partie en réaction aux activités de l’Union européenne, mais aussi en réaction à la nouvelle philosophie du département fédéral du Commerce des Etats-Unis, selon laquelle la libéralisation peut se faire de façon séquentielle, si pas de façon multilatérale. Ceci a conduit les Etats-Unis à signer au moins une demi-douzaine ou plus d’accords de libre-échange. Je ne pense pas que ceci soit associé avec une atmosphère plus politisée ou plus divisée, mais que ceci reflète des objectifs plus larges de la politique étrangère et commerciale des Etats-Unis.

La deuxième partie de votre question me paraît particulièrement importante. Quels sont les désavantages et les avantages de ces accords pour les pays en développement ? Ces accords ont à la fois des points forts et des points faibles. Les points forts incluent, par exemple, le fait que des économies très dissemblables peuvent s’intégrer, ce qui tend à multiplier les occasions de faire du commerce. Ils contiennent des clauses favorables à l’ouverture des marchés de service, lesquels sont particulièrement intéressants pour la plupart des pays en développement, et, en particulier, s’ils sont signataires de tels accords, car des services plus compétitifs entraînent des gains de productivité pour l’économie nationale.

Le troisième avantage de ces accords est qu’ils sont en général bien exécutés, ce qui reflète à la fois la capacité institutionnelle du partenaire du nord, ainsi que l’incitation pour le partenaire du sud d’avoir accès, dans le cas qui nous concerne, au marché des Etats-Unis.

Ceci dit, les ACR co-signés par les Etats-Unis ont également des inconvénients. Notre étude montre que de nombreux produits importants des pays en développement, notamment de nombreux produits agricoles, ne sont pas couverts par ces accords, et donc les bénéfices qu’en retirent les pays en développement sont moindres que ceux qu’ils retireraient d’accords de libre-échange couvrant la gamme complète des produits.

Le deuxième point faible est qu’ils sont souvent des règles d’origine qui sont beaucoup plus restrictives que celles de certains accords entre pays en développement et autres mécanismes sud-sud.

Le troisième point faible tient aux réglementations, souvent très spécifiques, qu’ils imposent aux pays en développement, par exemple, en matière de droits de la propriété ou des investissements, comme conditions de leur accès au marché des Etats-Unis. Or ces réglementations peuvent parfois s’avérer inopportunes dans les conditions de développement spécifiques de ces pays, voire empêcher la réalisation des bénéfices attendus en termes de développement. Comme d’ailleurs les accords avec l’UE, les accords avec les Etats-Unis ont à la fois des forces et des faiblesses, et certainement on peut espérer qu’avec le temps ils pourront s’améliorer.

Merci pour votre participation à cette discussion.